دکتر علیرضا هاشمی زاده:*
یکی از بنیادیترین ابزار و لوازم حرکت بر مدار قانون و قانونمندی، تبیین و مشخص نمودن اراده قانونگذار در عرصههای مختلف، هم از نظر مفهومی و هم موضوعی است. بدیهی است در غیر این صورت، منطقاً نمیتوان از مجریان قانون در مفهوم اعم آن (شامل قوای مجریه و قضائیه و مردم) رعایت قانون را انتظار داشت بهویژه آنکه در میان انبوه قواعد و مقررات قانونی، در بسیاری از موارد شناسایی آخرین اراده قانونگذار ناممکن خواهد بود. از اینروست که فرایند تدوین و تنقیح قوانین، در نظام های حقوق نوشته، بهعنوان یکی از مهمترین اقدامات نظام حکومتی و در موازات قانونگذاری مطرح میگردد تا با بکارگیری روش های علمی به شناسایی تعارضات و مغایرتهای قانونی پرداخته و با تبیین موارد عام و خاص، ناسخ و منسوخ و …، آخرین اراده قانونگذار را به نحو موضوعبندی شده و بهصورتی پیراسته و مدون، فراروی مجریان و دست اندرکاران امر قرار دهد.
اما آنچه در این میان از ضرورتی اولیه برخوردار است، تعیین متولی امر و جایگاه آن در ساختار نهادهای حکومتی است که بیتردید در توفیق فرایند تدوین و تنقیح نقشی به سزا دارد. شاید در نگاه اول به این موضوع، این نکته به ذهن خطور نماید که همانگونه که قانونگذار مبادرت به وضع قانون مینماید، بهتر از هر نهاد دیگری میتواند مبین آخرین اراده و منظور و مقصود خود بوده و به حل تعارضات قانونی و تبیین موارد ناسخ و منسوخ بپردازد لذا فرایند تدوین و تنقیح را باید در اختیار قوه مقننه گذارد. اما نگاهی ژرف و دقیقتر حکایتی دیگر را رقم می زند و عدم دقت و جامعیت این دیدگاه را مینمایاند؛ چرا که حتی اگر قانونگذار در وضع قواعد قانونی در زمینهای خاص، دقت نظر بالایی نیز داشته باشد، همواره این امکان وجود داشته و خواهد داشت که در زمان وضع قانون جدید، برخی از قواعد پیشین و مقدم مغفول مانده و تعارضات قانونی را در مقام اجرا سبب شود، و این احتمال با توجه به رابطه نزدیک و تاثیر و تاثر قواعد قانونی در تمامی عرصهها نسبت به هم، بهعنوان اجزاء نظام حقوقی واحد، پررنگتر شده و بیشتر خودنمائی میکند؛ به بیانی دیگر اگر قانونگذار امکان این امر را میداشت اساساً به وضع قواعد معارض و مغایر مبادرت نمینمود تا تدوین و تنقیح آن ضرورت یابد.
علاوه بر آن و از سویی دیگر، بسیاری از قواعد به ظاهر همسو و غیر معارض تنها در مقام اجرا تعارضات و مغایرتهای میان خود را مینمایانند و به عبارتی دیگر این مجریان قانون هستند که در مقام اجرا و استناد به قانون متوجه مغایرتها و ابهامات موجود در عرصه قوانین میشوند. ازاینجهت، میتوان گفت که مرحله بسیار مهم و آغازین فرایند تدوین و تنقیح از ویژگی اجرایی و اداری برخوردار است. این سخن به معنی نفی نقش قانونگذار در برخی از موارد که تکمیل فرایند مستلزم اعلام اراده وی میباشد، نخواهد بود؛ چرا که در مواردی همچون ابهام در مفهوم یک قاعده قانونی، تفسیر آن بیتردید در صلاحیت قانونگذار خواهد بود و همین نکته، تدوین و تنقیح قوانین را به امری بدل نموده است که مستلزم تعامل تمامی قوا میباشد.
ازاینرو و با توجه به ماهیت امر، قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین کشور در اسفند 1350 به تصویب رسید و بهموجب آن، سازمان مذکور زیر نظر نخستوزیر تاسیس گردید. شایانذکر است که بر اساس ساختار حاکم بر نظام حقوقی وقت، محاکم زیر نظر وزارت دادگستری قرار داشتند و بدین ترتیب قانون مزبور با توجه به نقش مجریان قانون در مراجع اداری و نیز محاکم قضایی در امر تنقیح و شناسایی موارد ابهام و تعارضات و مغایرتها، به جنبه اداری و اجرایی تدوین و تنقیح اولویت بخشید. باوجود این، از اهمیت نقش قانونگذار نیز در این فرایند غافل نمانده بود، چرا که در موارد لازم، ارجاع امر به مجلسین را ضروری دانسته و حتی با پیشبینی این امر که تعیین تکلیف نسبت به یک موضوع در مجلسین ممکن است به درازا بیانجامد و بهمنظور اجتناب از خلاء قانونی در این مدت، حل ابتدائی مسئله را به کمیسیون دادگستری مجلسین که بهصورت مشترک تشکیل میگردید واگذار نموده بود و نظر این کمیسیون را تا زمان تعیین تکلیف موضوع توسط مجلسین، لازمالاجرا میدانست. بدین ترتیب این قانون، با دیدی همهجانبه نسبت به امر تدوین و تنقیح قوانین، در زمان خود به بهترین نحو نسبت به موضوع تعیین تکلیف نموده بود.
اما در پی انقلاب اسلامی و تغییر ساختار حاکم، این امر متولی خود را از دست داد و هرچند عملاً واحدی اداری در معاونت حقوقی و امور مجلس نخستوزیری و سپس نهاد ریاست جمهوری، با استفاده از تجربیات گذشته و مبتنی بر تمامی اصول و قواعد ناظر بر امر تدوین و تنقیح قوانین، به تلاش خود در این زمینه ادامه داده است، اما صدها مجموعه ارزشمند گردآوریشده توسط این بخش فاقد جنبه الزامآور میباشند. و این در حالی است که امروزه با تعدد و تنوع نهادهای مختلفی که در کنار مجلس شورای اسلامی مبادرت به وضع قواعد حقوقی مینمایند (نهادهایی همچون مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و …)، ضرورت تدوین و تنقیح قوانین بیشازپیش خودنمائی میکند.
در چنین شرایطی، انتظار میرفت قوه مقننه بامطالعه دقیق و کارشناسانه و با توجه بهتمامی جوانب امر و بکارگیری تجربیات سایر نظام های حقوقی که لازمه یک رویکرد علمی است، با تصویب قانونی مناسب و کارامد در این زمینه راهگشا باشد. اما متاسفانه و با تاخیر بسیار زیاد، نهایتاً با تصویب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور در سال 1389، نه تنها کمکی به رفع مشکل نکرد، بلکه مشکلات بیشتری را نیز فراروی امر تدوین و تنقیح قرارداد.
قانون اخیر که ظاهراً بهصورتی شتابزده و غیر کارشناسانه به تصویب رسیده و حتی شائبه سیاسی بودن آن را نیز موجب شده است، این امر را در صلاحیت معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی قرار داده و با ممنوعیت انتشار مجموعه قوانین بدون تایید معاونت قوانین مجلس، تمامی دستگاههایی که مبادرت به وضع قواعد الزامآور مینمایند را مکلف نموده مصوبات خود را جهت اعمال این قانون برای آن معاونت ارسال دارند همچنین در همان قانون با وضع ضربالاجل دستگاههای اخیر مکلف شدهاند قوانین خویش را تنقیح و به معاونت قوانین ارسال نمایند! اما ناکارآمدی و عدم واقعنگری قانون مزبور، عدم حصول نتیجه در مهلت مقرر را در پی داشت و موجب شد تا مجلس ضمن تمدید مهلت، در اقدامی عجیب با انعقاد تفاهمنامهای با سازمان بازرسی کل کشور، اجرای قانون را به آن سازمان محول نماید؛ امری که نه تنها خلاف قانون میباشد، بلکه با توجه به حجم کاری گسترده سازمان بازرسی و عدم برخورداری از امکانات لازم در این خصوص، کمترین شانس موفقیت را نخواهد داشت. بدین ترتیب، مجلس شورای اسلامی نه تنها تجربه بسیار گرانقدر و ظرفیت بالای موجود در معاونت حقوقی ریاست جمهوری را نادیده گرفته، بلکه علیرغم صرف هزینهای هنگفت، تا کنون هیچگونه خروجی مثبت و قابلتوجهی را نیز نداشته است.
ازاینرو با توجه به ساختار حاکم بر نهادهای عمومی در جامعه و اهمیت به سزای تدوین و تنقیح قوانین، به نظر میرسد بهترین اقدام، تاسیس سازمانی مستقل و فرا قوهای باشد تا ضمن استفاده و بکارگیری تمامی تجربیات چند ده ساله بخش تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ریاست جمهوری، به شیوهای علمی به این مهم بپردازد. بیتردید، جهت برخورداری حاصل کار از جنبه الزامآور، این سازمان می باید تحت نظر شورای عالی تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، متشکل از نمایندگان تمامی قوا و مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر مراجع مهم میباشد که مبادرت به وضع قواعد حقوقی مینمایند؛ به گونهای که تصمیمات این شورا در خصوص موضوعات ارجاع شده، تا زمانی که نسبت به آن توسط مرجع وضعکننده تعیین تکلیف نشده است، الزامآور باشد.
شایسته است رئیسجمهور منتخب (بهعنوان دومین مقام رسمی کشور و نیز رییس قوه مجریه) با توجه به ماهیت تدوین و تنقیح قوانین و مقررات و ضرورت تولیت آن توسط سازمانی که با برخورداری از جایگاه مناسب و فرا قوهای امکان تعامل قوا را در این عرصه فراهم سازد، تمهیدی اتخاذ نمایند تا با تهیه و ارائه لایحهای قانونی، به بهترین نحو نسبت به این موضوع تعیین تکلیف گردد. در غیر این صورت تحقق آرمان قانونگرایی در دولت جدید، دور از ذهن خواهد بود.